El papa es, de una perspectiva jurídica, dos cosas completamente diferentes al mismo tiempo. Es el jefe de la Santa Sede, una de las instituciones de derecho internacional más antiguas del mundo, reconocida como tal desde la edad media e independiente de cualquier territorio, también del estado del Vaticano. Pero al mismo tiempo es el monarca absoluto del Estado de la Ciudad del Vaticano, un estado soberano europeo de sólo 44 hectáreas creado en 1929 por un tratado firmado con la Italia de Benito Mussolini. Estas dos entidades no son la misma cosa, no funcionan con la misma lógica y no tienen el mismo origen. Pero se da el caso de que el mismo hombre, en calidad de papa, es el jefe de ambas simultáneamente. Y esta dualidad hace que él tenga una posición internacional y dentro de cada estado que no tiene equivalente en el mundo contemporáneo y que ha sido definida como «la trampa genial».

Para entender cómo funciona y qué consecuencias prácticas tiene, hay que partir de la distinción fundamental entre una entidad y otra.

La Santa Sede: una soberanía espiritual sin territorio

La Santa Sede, dicha también Sede Apostólica, es la institución de gobierno central de la Iglesia Católica. No es un estado. No cumple los criterios clásicos que el derecho internacional exige para reconocer un estado: no tiene un territorio definido por derecho propio, no tiene una población permanente en el sentido convencional, y su autoridad no deriva del control de un trozo de tierra. A pesar de ello, la Santa Sede es, por una tradición de siglos, un sujeto de derecho internacional reconocido desde la edad media, con independencia de la existencia del antiguo Estado Pontificio y del actual Estado de la Ciudad del Vaticano. Su personalidad jurídica internacional ha sido y sigue siendo generalmente reconocida, tanto por los estados como por la doctrina jurídica.

Su autoridad proviene de ser el centro de una comunidad espiritual que agrupa a casi 1.400 millones de personas en todo el planeta. Y el caso es que esta autoridad es reconocida en el derecho internacional desde la edad media, y sobrevivió incluso al momento en que la Santa Sede perdió los territorios sobre los que gobernaba en forma de estado.

Porque eso pasó. En 1870, cuando las tropas del Reino de Italia entraron en Roma y se anexionaron el territorio que hasta entonces eran los Estados Pontificios, el papa quedó sin ningún reino para administrar, como pasaba hasta entonces. Durante sesenta años, entre 1870 y 1929 –cuando se creó la Ciudad del Vaticano–, la Santa Sede existió sin ningún metro cuadrado de tierra bajo su soberanía. Pero a pesar de ello, continuó ejerciendo el derecho de enviar y recibir representantes diplomáticos, y mantuvo relaciones con los estados existentes, entre ellos, las principales potencias de la época: Rusia, Prusia y Austria-Hungría. Ningún otro ejemplo en la historia del derecho internacional muestra con tanta claridad que la personalidad jurídica de la Santa Sede no depende del territorio: existía antes de que tuviera ningún estado, y siguió existiendo incluso cuando el estado desapareció.

Por eso, hoy, la Santa Sede es la entidad que, efectivamente, actúa en la diplomacia internacional. Mantiene relaciones diplomáticas con más de 180 países del mundo, en algunos casos desde tiempos inmemoriales; contribuye desde hace siglos al desarrollo del derecho internacional, y participa en la actividad de múltiples organizaciones internacionales y multilaterales. Los nuncios apostólicos, que son los diplomáticos papales ante los estados y las organizaciones internacionales, son reconocidos en todo el mundo como representantes de la Santa Sede y no del Estado de la Ciudad del Vaticano.

El Estado de la Ciudad del Vaticano: un estado creado para proteger una institución

El Estado de la Ciudad del Vaticano, en cambio, es una entidad mucho más reciente y mucho más convencional. Nació en 1929 y su creación tuvo una lógica muy precisa: dar a la Santa Sede un sustrato territorial que garantizara su independencia visible ante cualquier gobierno.

El 11 de febrero de 1929, Benito Mussolini, en representación del rey Víctor Manuel III, y el cardenal Pietro Gasparri, en nombre del papa Pius XI, firmaban los Pactos del Laterano, por los que se ponía fin a la llamada «cuestión romana» con la creación del minúsculo estado de la Ciudad del Vaticano, en torno a la basílica de San Pedro.

Los pactos firmados ese día comprendían tres documentos: un tratado político que reconocía el estado del Vaticano, un concordato y una convención financiera.

El tratado político creaba el estado y lo reconocía como soberano. El concordato regulaba la relación entre la iglesia y el estado italiano. La convención financiera establecía una compensación económica en concepto de la pérdida de los antiguos territorios pontificios: Italia pagó 750 millones de liras en efectivo y 1.000 millones en bonos de estado. Bajo el concordato, el catolicismo era declarado la religión oficial de Italia, y el estado se comprometía a apoyar la educación religiosa en las escuelas, a la vez que se derogaban las leyes anticlericales.

El resultado territorial del acuerdo fue la creación de un estado independiente, pero minúsculo. Muy alejado de los antiguos estados papales que habían llegado a ocupar una parte sustancial del territorio que hoy es Italia.

El Estado de la Ciudad del Vaticano sólo ocupa 44 hectáreas en medio de Roma, con la basílica de San Pedro, los museos, los jardines, el palacio apostólico y unos cuantos edificios. Tiene su propia bandera, sus propios pasaportes, su código postal y de internet, sus propios medios de comunicación e incluso su propio sistema judicial. El jefe de estado es el papa, que ejerce un poder monárquico absoluto: no hay elecciones –excepto el particular caso del conclave–, no hay parlamento, no hay oposición ni partidos. La representación del estado ante los estados extranjeros y más sujetos de derecho internacional se reserva al papa mismo, que lo ejerce por medio de la Secretaría de Estado. La facultad de conceder amnistías, indultos, multas y gracias también es reservada al santo padre.

La relación entre las dos entidades queda definida en los mismos Pactos del Laterano. El Estado de la Ciudad del Vaticano es creado por el Tratado del Laterano para «garantizar la absoluta y visible independencia de la Santa Sede» y «garantizarle una soberanía indiscutible en los asuntos internacionales». Por lo tanto, el Vaticano como estado no existe por sí mismo: existe como apoyo de la Santa Sede. La Ciudad del Vaticano, por decirlo así, es la base física o territorial de la Santa Sede, casi un pedestal sobre el que reposa una autoridad independiente y soberana mucho más grande y singular: la de la Santa Sede.

La misma persona, dos títulos jurídicos diferentes

Según esta peculiar arquitectura jurídica, el papa es el jefe de ambas entidades al mismo tiempo, pero con cualidades jurídicas completamente diferentes. Como obispo de Roma y sucesor de Pedro, es el jefe de la Santa Sede y de la Iglesia Católica universal. Pero como soberano del Estado de la Ciudad del Vaticano, también es un monarca –lo que se conoció como «rey de Roma»– en el sentido que el derecho internacional reconoce a los jefes de estado.

Y esta distinción no es meramente formal, sino que tiene efectos concretos en el funcionamiento de la diplomacia vaticana. Cuando la Santa Sede firma un tratado con otro estado, lo hace en nombre de la Santa Sede y no del Estado del Vaticano. Cuando la Santa Sede entra en acuerdos en nombre del Estado de la Ciudad del Vaticano, usa la fórmula: «Actuando en nombre y en interés del Estado de la Ciudad del Vaticano». Las embajadas extranjeras en Roma se acreditan ante la Santa Sede, no ante el Estado del Vaticano. Y es la Santa Sede que envía nuncios apostólicos a los estados, no el Vaticano como estado.

Y, de esta manera, si bien la Santa Sede no es un estado, tampoco es, únicamente, una entidad abstracta como una organización internacional. Y esta doble naturaleza –institución y persona a la vez– es la que hace del papa un actor único en el sistema internacional. Porque, por un lado, la autoridad de la Santa Sede es independiente de la presencia de un papa en ejercicio y, por otro, va más allá de los límites físicos del Estado de la Ciudad del Vaticano, lo cual es un rasgo único respecto de los gobiernos del mundo convencionales.

Los concordatos: los tratados peculiares que regulan la vida interior de los estados

Uno de los instrumentos diplomáticos exclusivos de la Santa Sede –que ningún otro estado del mundo puede invocar– es el concordato, con el que se explican muy bien las ventajas del sistema dual alrededor del papa.

Un concordato es un tratado bilateral entre la Santa Sede y un estado soberano que regula la presencia, los derechos y las condiciones en que la Iglesia Católica opera en ese territorio. Tiene rango de derecho internacional y es, por tanto, jurídicamente superior a la legislación ordinaria del país.

Y la cosa es que, como los concordatos se hacen con la Santa Sede y no con el arzobispo católico local, generalmente pueden sobrepasar las leyes nacionales y situarse por encima. Esto significa que los privilegios, una vez otorgados a la iglesia, quedan fuera del control democrático ordinario. Ciudadanos del mismo país ven regulada su actividad no por las leyes propias sino por un «tratado internacional».

Los contenidos habituales de los concordatos cubren un abanico amplio de materias. El reconocimiento de los matrimonios canónicos como matrimonios civiles, sin necesidad de ningún procedimiento adicional. El acceso de capellanes católicos a hospitales, cárceles e instituciones militares. El derecho de establecer y mantener escuelas católicas. El estatuto fiscal de la iglesia. El sistema de nombramiento de los obispos. La propiedad de los bienes inmuebles de la iglesia. La presencia de la asignación tributaria –el mecanismo por el que los contribuyentes pueden destinar un porcentaje de su impuesto a la iglesia– que existe en el estado español, Italia y Alemania, entre otros.

El concordato español de 1953 es un ejemplo detallado de los privilegios que estos acuerdos pueden incluir. En 1953 otorgó a la Iglesia Católica al estado español un conjunto de privilegios extraordinarios: boda canónica obligatoria para todos los católicos; exención de la tributación gubernamental; subvenciones para nuevas construcciones; censura de materiales que la iglesia considerara ofensivos; el derecho de establecer universidades, y el derecho de operar emisoras de radio y publicar diarios y revistas. En cambio, Franco obtuvo el derecho de nombrar a los obispos católicos en el estado español, incluso con poder de veto sobre los nombramientos de clero hasta el nivel de rector de parroquia. La transición postfranquista tuvo que negociar la revisión de aquellos privilegios con la Santa Sede, con una negociación internacional, y no como una cuestión de orden interno, lo que siempre sitúa al papa en una posición negociadora de privilegio.

El marco jurídico internacional: un debate no cerrado

Por cuestiones como esta –tener que discutir como un tratado internacional una posición que sólo afecta a tratados estatales–, la naturaleza jurídica de la Santa Sede sigue siendo objeto de discusión entre los especialistas en derecho internacional. Hay tres corrientes principales de interpretación.

Una primera corriente sostiene que la personalidad jurídica internacional de la Santa Sede es anterior a cualquier tratado y deriva directamente de su naturaleza como centro de la Iglesia Católica. Con esta visión, el Tratado del Laterano simplemente reconoció explícitamente una situación que ya existía.

Una segunda corriente considera que la posición internacional de la Santa Sede quedó aclarada como resultado del Tratado de Laterano de 1929 y que este tratado marcó la reanudación de la pertenencia formal, interrumpida en 1871, de la Santa Sede a la sociedad de los estados.

Una tercera corriente, más crítica, argumenta que la Santa Sede no cumple la definición aceptada de estado en derecho internacional y que debería ser tratada como una organización no gubernamental en las conferencias de las Naciones Unidas. Esta posición sostiene que la Santa Sede no es un estado, sino una organización religiosa, y que su estatus actual le confiere una influencia indebida en las conferencias multilaterales que no se corresponde a la que tienen las otras religiones.

En la práctica, este debate jurídico no ha tenido consecuencias sobre el estatus de la Santa Sede, que continúa operando con plena personalidad internacional reconocida por prácticamente todos los estados del mundo.

La posición del papa en el sistema internacional es, pues, el fruto de una sedimentación jurídica y política de muchos siglos: una institución de origen medieval que sobrevivió a la pérdida de todos sus territorios, que consiguió un nuevo apoyo territorial en un acuerdo con una dictadura fascista, y que opera en el mundo contemporáneo con dos títulos jurídicos superpuestos que le permiten actuar simultáneamente como autoridad espiritual global y como soberano. de un estado reconocido. Una trampa genial que permite al papado hacer cosas que ningún otro estado o ninguna otra organización religiosa puede hacer.

Por Vicent Partal.

Fuente: Vilaweb.